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從民主制度透視英國脫歐的政治亂象

作者:管理員 來源:鑫匯寶2019-09-16 【字體:

特朗普的上臺,就讓美國風氣大變,很多沒辦的事就辦了。但是誰知道,英國政壇自鮑里斯就任以來,卻更加撕裂,更加混亂,可謂亂象叢生。

本來覺得,強硬派領袖鮑里斯·約翰遜上臺後,英國脫歐一事很快便會有個了結。既然半數以上民眾愿意脫歐,既然議會嫌前任首相特蕾莎·梅太軟,那麼鮑里斯的上臺,應該最符合他們心愿。特朗普的上臺,就讓美國風氣大變,很多沒辦的事就辦了。但是誰知道,英國政壇自鮑里斯就任以來,卻更加撕裂,更加混亂,可謂亂象叢生。
先是鮑里斯為了解除議會掣肘,向女王請求議會超常休會,繼而議會反戈一擊,奪取議會議程控制權,通過禁止無協議脫歐議案,為鮑里斯套上了新的“緊箍咒”。接著,鮑里斯惱羞成怒,宣布提前進行大選,議會則兵來將擋,兩次否決鮑里斯的動議。蘇格蘭最高上訴法院也來湊熱鬧,裁定首相要求議會超長休會的行為違法。
這一波政治糾纏讓外人看得眼花繚亂,如墜云里霧里。英國到底是想脫歐還是不想脫歐?議會、首相以及女王之間到底是什麼關系,為什麼在脫歐這個事上如此糾纏不休?本期專欄準備從英國民主制度角度,為大家解讀一下近日英國脫歐的政治亂象。
議會至上制度與梅姨的失敗
泛泛地來講,英國與美國的政治皆屬民主制度,由選民投票決定國家權力機構。但是,往細里說,美國政治模仿古羅馬,奉行三權分立和制衡,而英國則堅持議會至上(下議院由選民推選產生,掌握立法權,故此處以及後文所說的議會僅指下議院),兩者并不完全相同。
美國下議院和總統由選民分別選出,算是平行或平起平坐關系,代表民意的不同需求。美國總統不必對國會負責,在外交事務上更是直接發號施令。英國首相則由議會中多數黨或最大黨的黨魁擔任,內閣成員也來自議會,對議會集體負責。
不同的制度設計,決定了美英兩國行政首腦在外交事務上,擁有完全不同的自主權。美國總統特朗普可以無視國會的不同意見,與中國大打貿易戰;英國首相在脫歐事務上,則需要步步向議會匯報,并獲得議會多數投票支持,才能付諸實踐。
現在,英國脫歐亂象的根源之一,就是議會至上制度。議會可以對首相達成的協議進行逐項審議,就意味著將議會中各個政黨、議員的意見,都帶進了脫歐決策大盤中,而各個政黨和議員的立場不同、利益不同,使得議會在表決脫歐議案時,往往充滿變數。
如果首相所在政黨,占據下議院多數,他們向下議院提出的議案,通過可能性比較大;反之,就不一定能獲得多數票支持,從而折戟沉沙。2017年英國提前大選時,時任首相梅姨所在的保守黨,僅獲得650票中的317票,失去下議院多數席位,結果在此後的議會表決中步步被動。她向議會提交了三次脫歐協議,三次都被否決。
反對梅姨脫歐協議的政黨和議員,大體上可以分為三類。第一類是科爾賓領導的262名工黨議員。他們作為最大的在野黨,為了謀求上臺執政機會,無論梅姨協議好還是不好,都會投反對票。事實上,這批人私下里也愿意與歐盟溫和分手,與梅姨的想法八九不離十。
英國下議院內景,來源:維基
第二類是以鮑里斯為代表的“硬脫派”,多數來自保守黨,少數來自其他黨派。他們反對向歐盟妥協,哪怕達不成協議,也要快速一刀兩斷。對於梅姨協議中的支付脫歐費、設置過渡期、讓北愛爾蘭暫時留在歐盟關稅同盟等條款,他們極為憤慨,認為有“賣國求榮”之嫌。這部分下議院議員大體在80至100人左右。
第三類是蘇格蘭民族黨、自由民主黨等議員,他們反對脫離歐盟,主張進行第二次公投。因此,無論梅姨達成什麼樣的協議,這40多名議員多數也是投反對票。
根據以上分析,可知梅姨在任時兩面不討好,她的“軟脫歐”方案既無法滿足黨內強硬派要求,又不可能取得黨外反對派的支持。這種格局決定了她很難在議會闖關成功,只能辭職了之。
鮑里斯與下議院的政治糾纏
任何政壇老手都知道,英國下議院是首相的“太上皇”,如果下議院整體上不支持首相,首相將一事無成。反過來,首相要想貫徹自己的施政綱領,就必須適當運用“殺手鐧”,解除議會掣肘或爭取議會配合。
長期以來,英國雖然奉行議會至上,但是為了提高行政自主性,以便應對瞬息萬變的內外挑戰,還是賦予了首相一定特權,比如每年提出休會時間、主導議會議程、請求提前進行大選等。首相可以借助這些特權,變相地“迫使”議會配合自己。
鮑里斯上任後,面臨的形勢無疑更為嚴峻。梅姨在任時,還能得到黨內多數以及黨外溫和脫歐派的支持,鮑里斯領導的“硬脫派”,則不僅要面對反對黨的挑戰,還會遭到黨內溫和派的質疑。按照下議院現狀,他無論如何都不可能獲得多數支持。
於是,最近一段時間,鮑里斯在智囊卡明斯授意下,充分運用首相特權,率先向議會開炮。他們的設想是,先逼迫議會長時段休會,力求擺脫其掣肘,實在不行就提前進行大選,依靠脫歐派選民的力量,更換下議院。
8月27日,鮑里斯突然發表講話,宣稱已經向女王提出申請,要求議會延長休會時間,從預定的3周延長為5周,即從9月10日到10月14日。歐盟給英國的脫歐大限是10月31日,如果英國議會到10月中旬復會,就沒有多少阻止鮑里斯的機會。鮑里斯完全可以按照一己之意,或者有協議脫歐,或者干脆無協議脫歐。
英國女王應該明白鮑里斯的想法,也清楚他與議會的間隙,但是現代英國君主只是國家元首、主權象征,更多扮演任命、簽署或宣布性的儀式角色,不再介入具體的政治事務。絕大多數情況下,英國君主都會批準首相或議會的請求。因此,當鮑里斯建議議會延長休會時,女王同意了。
英國現任女王伊麗莎白二世
但是,以工黨為代表的反對派,肯定不能看著鮑里斯“詭計得逞”。9月3日,他們經過緊急投票,推動下議院通過了剝奪議會議程權法案,以便為接下來的反擊作準備。如果沒有這個議案,首相將按照慣例主導議會投票安排,反對派根本機會討論限制鮑里斯的議案。
將議會議程權收回後,工黨議員次日就提出了阻止無協議脫歐議案,并且獲得優先表決機會。這項議案規定,首相不能單方面選擇無協議脫歐,而是必須與歐盟繼續談判,力求10月19日前達成新協議;如果達不成,鮑里斯必須出面向歐盟申請,將脫歐大限推遲道明年1月31日。
盡管在投票前,鮑里斯重申了黨內規矩,宣稱誰要是支持此議案,就將誰開除黨籍,但是仍有21名保守黨議員,包括幾位德高望重的大佬,不顧壓力投了贊成票。
目前,阻止無協議脫歐已經獲得上下議院通過,并且經由女王批準而成了法律。看來,女王對自己的定位非常明確,即僅代表國家批準首相或議會請求,而不理會誰對誰錯。
面對議會釜底抽薪,鮑里斯使出了最後一招,即宣布提前解散議會,重新進行大選。放在2011年以前,這是很簡單的事,首相只需報請女王批準,而女王一般也不會拒絕。但是,2011年通過的英國定期議會法規定,首相只有在兩種情況下,才可以報請女王提前解散議會:一是取得下議院三分之二以上議員投票支持,二是下議院通過了對內閣的不信任動議,且兩周內沒有通過信任動議重新組織政府。
現在,鮑里斯要想提前解散議會,只能爭取滿足前一個條件。可是,占據議會多數的反對派議員,怎麼可能同意“解雇”自己?(有時候多數也會同意)到目前為止,鮑里斯在下議院提了兩次動議,都沒有得到足夠票數。提前大選、更換下議院的想法,看來暫時實現不了。
鮑里斯與英國脫歐的未來
在議會反對派操作下,鮑里斯已經被逼到了政治死角。擺在他面前的,只有三條路:按照議會要求,10月19日前與歐盟商定一份新協議;無視議會通過的禁止無協議脫歐法,10月31日硬脫;滿足議會要求,在暫時談不成新協議的情況下,向歐盟申請延期。
先來看第一條路。鮑里斯要想與歐盟談出一份新協議,并且得到下議院的認可,必須解決梅姨方案中的一個關鍵爭議——北愛爾蘭問題,這是下議院當初對梅姨不滿的焦點之一。
北愛爾蘭問題紛繁復雜,必須從頭講起。
1801年,北愛爾蘭所在的愛爾蘭島,全部并入英國,成為聯合王國的一個自治體,當時不存在北愛爾蘭、南愛爾蘭之分。到了1922年,長期追求獨立的愛爾蘭,從英國獨立出來成立了愛爾蘭共和國,唯獨東北部的6個郡,依然愿意留在聯合王國內部。於是,一個愛爾蘭島被分為兩半,成了兩個國家。愛爾蘭共和國大約占5/6,東北部的北愛爾蘭大約占1/6。
此後七十多年間,北愛爾蘭內部圍繞回歸愛爾蘭,還是繼續留在英國,爭議不斷,一度大打出手。不過,自1998年簽署和平協議以來,北愛爾蘭問題似乎得到了化解。英國和愛爾蘭都是歐盟成員國,人員、商品和企業自由流動,北愛爾已經沒有多少較真的必要。
但是,誰也沒想到,英國脫歐又讓北愛爾蘭成了一顆定時炸彈。如果英國脫離歐盟,英格蘭和蘇格蘭好說,重新設置邊境關卡即可,可位於愛爾蘭島的北愛爾蘭,就沒那麼簡單了。如果他們也設置邊境關卡,就意味著與愛爾蘭再度成為兩個隔離的國家,人口不能自由流動,商品互征關稅,將給雙方民眾帶來極大不便。
2016年英國脫歐公投,來源:維基
因此,多數北愛爾蘭人愿意留在歐盟,繼續享受與南愛爾蘭的自由流通。目前執政的保守黨目前屬於議會少數黨,靠著北愛爾蘭民主統一黨鼎力相助,才獲得了執政機會,所以也必須考慮北愛爾蘭人民的意愿。
梅姨與歐盟談判時,出於以上考慮,接受了歐盟一項補充條款,即在脫歐過渡期內,雙方應該簽署自由貿易協定,如果無法達成協定,英國將繼續留在關稅同盟內部,并允許北愛爾蘭遵守單一市場規定,以維持愛爾蘭邊境開放。這是歐盟為了維護成員國愛爾蘭利益,提出的一個硬性要求。
然而,在英國脫歐派議員看起來,如果英國繼續留在關稅同盟,如果北愛爾蘭繼續留在單一市場,那極力爭取的脫歐還有什麼意義?這只能使英國繼續受制於歐盟而已。
下議院要求鮑里斯與歐盟繼續談判,重點就是希望修改上述條款。可是梅姨談了一兩年,都沒能修改,鮑里斯能在一個月內完成嗎?何況,他本人始終聲稱,要麼歐盟放棄該條款,要麼英國無協議脫歐,態度極其強硬。這條路顯然難以走通。
鮑里斯的第二個選擇是不管議會,10月底單方面無協議脫歐。這同樣是一條死路。鮑里斯要是這樣做,就意味著蔑視議會和法律,輕則被反對黨提出不信任動議,灰溜溜走人,重則違法犯罪,面臨牢獄之災。
想來想去,鮑里斯如果不愿“半途被廢”,最穩妥的選擇,還是先向歐盟申請延期,穩住咄咄逼人的議會,然後再尋求議會改選。這樣做,雖然會損害他自己以及保守黨威信,失去部分脫歐派選民的支持,但是只要他與脫歐黨聯合,仍然有望主導議會。
一旦鮑里斯及其盟黨掌握了下議院,議會與首相就不會再針鋒相對,英國脫歐就會迎來曙光。當然,如果不幸失敗,保守黨仍然控制不了局面,那只有繼續上演府院之爭,在脫歐泥潭中苦苦掙紮。
因此,可能於今年年底提前舉行的英國議會大選,將是決定脫歐進程的關鍵一環。

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